繼全國(guó)人大審議通過預(yù)算法修正案之后，《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱43號(hào)文）公布，表明新一屆政府在地方政府債務(wù)管理上已經(jīng)形成較為明確的政策框架和綱領(lǐng)，在新的政策框架下，如何解讀相關(guān)政策？如何看待存量城投債的信用能力以及未來(lái)城投投資策略問題？下面我將圍繞市場(chǎng)關(guān)心的問題展開討論。

一、分析之前，首先有幾個(gè)概念要厘清一下：

1、原地方政府性債務(wù)范圍的界定

因?yàn)?/span>43號(hào)文明確在存量債務(wù)處置中：以2013年政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果為基礎(chǔ)，結(jié)合審計(jì)后債務(wù)增減變化情況，經(jīng)債權(quán)人與債務(wù)人共同協(xié)商確認(rèn)，對(duì)地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行甄別。

所以原地方政府性債務(wù)的范圍界定依據(jù)應(yīng)該是2013年的審計(jì)結(jié)果。

按照《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知（國(guó)辦發(fā)明電【2013】20號(hào)）》，2013年地方政府性債務(wù)審計(jì)范圍包括：

（1）地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)情況。是指地方政府（含政府部門和機(jī)構(gòu)，下同）、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位、政府融資平臺(tái)公司和其他相關(guān)單位舉借，確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)。一是地方政府債券、國(guó)債轉(zhuǎn)貸、外債轉(zhuǎn)貸、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)借款、其他財(cái)政轉(zhuǎn)貸債務(wù)中確定由財(cái)政資金償還的債務(wù)。二是政府融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位及其他單位舉借、拖欠或以回購(gòu)（BT）等方式形成的債務(wù)中，確定由財(cái)政資金（不含車輛通行費(fèi)、學(xué)費(fèi)等收入）償還的債務(wù)。三是地方政府糧食企業(yè)和供銷企業(yè)政策性掛賬。

（2）地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)增長(zhǎng)情況。是指因地方政府提供直接或間接擔(dān)保，當(dāng)債務(wù)人無(wú)法償還債務(wù)時(shí)，政府負(fù)有連帶償債責(zé)任的債務(wù)。一是政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位、公用事業(yè)單位和其他單位舉借，確定以債務(wù)單位事業(yè)收入（含學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)等教育收費(fèi)收入）、經(jīng)營(yíng)收入（含車輛通行費(fèi)收入）等非財(cái)政資金償還，且地方政府提供直接或間接擔(dān)保的債務(wù)。二是地方政府舉借，以非財(cái)政資金償還的債務(wù)，視同政府擔(dān)保債務(wù)。

（3）地方政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的其他相關(guān)債務(wù)（以下簡(jiǎn)稱其他相關(guān)債務(wù)）增長(zhǎng)情況。是指政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位為公益性項(xiàng)目舉借，由非財(cái)政資金償還，且地方政府未提供擔(dān)保的債務(wù)（不含拖欠其他單位和個(gè)人的債務(wù)）。政府在法律上對(duì)該類債務(wù)不承擔(dān)償債責(zé)任，但當(dāng)債務(wù)人出現(xiàn)債務(wù)危機(jī)時(shí)，政府可能需要承擔(dān)救助責(zé)任。

（4）通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。即在上述三類債務(wù)范圍之外，通過新的舉債主體和舉債方式形成的地方政府性債務(wù)。一是全額撥款事業(yè)單位為其他單位提供直接或間接擔(dān)保，且由非財(cái)政資金償還的政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)。二是政府融資平臺(tái)公司、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位和公用事業(yè)單位通過融資租賃、集資、回購(gòu)（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等新的方式形成，用于非市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)的公益性項(xiàng)目，由非財(cái)政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業(yè)單位未提供擔(dān)保的其他相關(guān)債務(wù)。三是國(guó)有獨(dú)資或控股企業(yè)（不含地方政府融資平臺(tái)公司）、自收自支事業(yè)單位等新的舉債主體，通過舉借、融資租賃、集資、回購(gòu)（BT）、墊資施工、延期付款或拖欠等方式形成的，用于公益性項(xiàng)目，由非財(cái)政資金償還，且地方政府及其全額撥款事業(yè)單位未提供擔(dān)保的其他相關(guān)債務(wù)。

其中新的舉債主體用于公益性項(xiàng)目的債務(wù)僅包括用于交通運(yùn)輸（鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口等）、市政建設(shè)（地鐵、城市道路、公共交通、廣場(chǎng)、文體場(chǎng)館、綠化、污水及垃圾處理等）、保障性住房、土地收儲(chǔ)整理等的債務(wù)，不包括企業(yè)法人和自然人投資完全按市場(chǎng)化方式運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目形成的債務(wù)。

2、政府性債務(wù)、政府債務(wù)和政府或有債務(wù)。

43號(hào)文中多次出現(xiàn)：政府債務(wù)、政府性債務(wù)和政府或有債務(wù)，因此，我們要明確政府債務(wù)、政府性債務(wù)和政府債務(wù)的區(qū)別和相互關(guān)系。

政府性債務(wù)包括：政府負(fù)有償還責(zé)任、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任、可能有一定救助責(zé)任的債務(wù)。如果按照2013年審計(jì)結(jié)果就是表1所涵蓋的內(nèi)容。

其中，政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)即政府債務(wù)，政府債務(wù)以外的政府性債務(wù)統(tǒng)稱政府或有債務(wù)。

3、公益性問題

預(yù)算法修正案規(guī)定舉借的債務(wù)只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。按照43號(hào)文規(guī)定，地方政府舉債融資機(jī)制主要針對(duì)公益性事業(yè)。那么何謂公益性是投資者和金融機(jī)構(gòu)都需要注意的一個(gè)問題。

目前已有的相關(guān)文件資料中對(duì)于公益性的定義有一下幾種：

（1）發(fā)改委在審核發(fā)行企業(yè)債中對(duì)于平臺(tái)債和產(chǎn)業(yè)債的分類認(rèn)定中規(guī)定：

公益性項(xiàng)目是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目。公益性項(xiàng)目包含但不限于以下幾類：

①城市開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目：包括城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、市政建設(shè)、園區(qū)開發(fā)、建設(shè)等；

②土地開發(fā)項(xiàng)目：包括土地整理、土地儲(chǔ)備管理等；

③公益性住房項(xiàng)目：包括棚戶區(qū)改造、保障房、安居房、安置房、經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房等；

④公益性事業(yè)：包括垃圾、污水處理、環(huán)境整治、水利建設(shè)等。

準(zhǔn)公益性項(xiàng)目是指為社會(huì)公共利益服務(wù)，雖不以盈利為目的但可產(chǎn)生較穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)性收入的政府投資項(xiàng)目。準(zhǔn)公益性項(xiàng)目包含但不限于以下幾類：

①公共服務(wù)項(xiàng)目：包括供水、供電（電力）、供氣、供熱等；

②公共交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目：包括高速公路投資運(yùn)營(yíng)、鐵路、港口、碼頭、機(jī)場(chǎng)（民航）建設(shè)運(yùn)營(yíng)、軌道交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)、城市交通建設(shè)運(yùn)營(yíng)等。

（2）《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理通知》財(cái)預(yù)【2010】412號(hào)文

“公益性項(xiàng)目”是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目

（3）《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于做好全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)工作的通知》（國(guó)辦發(fā)明電【2013】20號(hào)）

公益性項(xiàng)目包括交通運(yùn)輸（鐵路、公路、機(jī)場(chǎng)、港口等）、市政建設(shè)（地鐵、城市道路、公共交通、廣場(chǎng)、文體場(chǎng)館、綠化、污水及垃圾處理等）、保障性住房、土地收儲(chǔ)整理等。

從以上政府規(guī)定中，明確都提到屬于公益性的只有：市政道路、公共交通、保障性住房。

所以對(duì)于公益性的定義目前尚無(wú)統(tǒng)一規(guī)范，還需要等待相關(guān)政策細(xì)則的明確。

二、按照新預(yù)算法和43號(hào)文規(guī)定，規(guī)范的地方政府融資機(jī)制

規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制僅限于：政府舉債、PPP（即政府和社會(huì)資本合作）和規(guī)范的或有債務(wù)。

1、政府舉債

政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借，規(guī)定主體僅限省級(jí)政府，省級(jí)以下無(wú)舉債權(quán)，市縣可由省級(jí)政府代為舉借。

政府債務(wù)舉債：用途限定（只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務(wù)，不得用于經(jīng)常性支出）、規(guī)模控制（財(cái)政部測(cè)算、國(guó)務(wù)院確定、人大批準(zhǔn)）、預(yù)算管理（分類納入管理）

政府舉債以政府債券形式，按照公益性事業(yè)有無(wú)收益分為一般債券和專項(xiàng)債券。

2、PPP

43號(hào)文規(guī)定：鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，政府通過特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。政府不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。

社會(huì)資本獨(dú)自或者與政府共同成立特別目的公司（以下簡(jiǎn)稱SPV）進(jìn)行公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目，投資者或SPV可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。

3、規(guī)范的或有債務(wù)

43號(hào)文規(guī)定：剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能，融資平臺(tái)公司不得新增政府債務(wù)。地方政府新發(fā)生或有債務(wù)，要嚴(yán)格限定在依法擔(dān)保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔(dān)保合同依法承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。

地方政府依法擔(dān)保范圍：

《中華人民共和國(guó)擔(dān)保法》（1995年）是規(guī)定和約束擔(dān)保行為的根本法律。它規(guī)定的擔(dān)保方式包括保證、抵押、質(zhì)押、留置和定金。

該法第八條規(guī)定：“國(guó)家機(jī)關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”。

保證是指保證人和債權(quán)人約定，當(dāng)債務(wù)人不履行債務(wù)時(shí)，保證人按照約定履行債務(wù)或者承擔(dān)責(zé)任的行為。

《新預(yù)算法》規(guī)定：除法律另有規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個(gè)人的債務(wù)以任何方式提供擔(dān)保。

由此可見，地方政府依法擔(dān)保范圍僅限經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)為使用外國(guó)政府或者國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的擔(dān)保行為。

而且進(jìn)一步根據(jù)預(yù)算法和43號(hào)文可以合理推測(cè)，政府融資行為僅限于公益性項(xiàng)目，不同融資方式是圍繞的投資項(xiàng)目的運(yùn)作方式、公益性和收益性來(lái)考慮。從政府自身控制債務(wù)的角度出發(fā)，能夠市場(chǎng)化運(yùn)作的，一定會(huì)市場(chǎng)化；無(wú)法完全市場(chǎng)化的就考慮政府舉債和PPP來(lái)運(yùn)作。

三、規(guī)范的政府性債務(wù)范圍

根據(jù)預(yù)算法和43號(hào)文，不考慮現(xiàn)有的政府性債務(wù)存量處置，結(jié)合規(guī)范的政府舉債融資機(jī)制，未來(lái)規(guī)范的政府性債務(wù)范圍如下：

其中需要特別注意的是，43號(hào)文明確規(guī)定：